Por Viviana García Mercado

Naturaleza jurídica del Procurador Agrario y su ambigüedad en la defensa de los intereses de los sujetos ejidales.

 

  1. Introducción.

 

La procuración de justicia para los hombres y mujeres del campo no es una invención o preocupación nueva.

 

A manera de introducción podemos encontrar sus antecedentes en la época colonial cuando el Protector Fiscal era responsable de pedir la nulidad de las composiciones de tierras que los españoles hubieren adquirido de indios, en contra de las cédulas reales y ordenanzas o con algún otro título vicioso.

 

En efecto, la Procuraduría de los Pobres asistía no sólo a los campesinos, sino también a las personas desvalidas, denunciando las irregularidades ante las autoridades competentes y solicitando la inmediata reparación sobre algún exceso en cualquier orden.

 

Sin embargo, la falta de legislación hizo difícil delimitar la autoridad de la figura del Protector, así como sus facultades, motivo por el cual, tras la publicación de las Leyes de Burgos en 1512 y de las Leyes Nuevas en 1542, se prohibió oficialmente la esclavitud de los indígenas y se abolió el sistema de encomiendas.

 

Luego entonces, se estableció un Protector General residente en las capitales de audiencia y un número de protectores en las principales ciudades.

 

Los protectores de indios (según la lengua castellana), en particular el Protector General, tenían la obligación de velar por el buen estado de éstos y protegerlos de los funcionarios públicos, tal figura se equiparaba a un tutor.

 

Los protectores estaban llamados a intervenir en aquellos negocios en los que éstos fueran parte. En esa tesitura, la intervención en los contratos del Protector no limitaba en sus derechos a los contratantes

 

Es decir, cuando los indígenas, en virtud de su derecho a contratar, entraron en negocios jurídicos sin la autorización del protector estuvieron al igual que el menor en el derecho romano. Así, el protector de los Indios contaba con las siguientes facultades:

 

  1. Tenía atributos de procurador.

 

  1. Debía saber lengua aborigen.

 

  1. Tenía relación directa con el virrey

 

  1. Enviaba informes directamente al rey.

 

  1. Poseía prerrogativas y honores en la magistratura.

 

Según la teoría, el Protector tenía dichas atribuciones con la finalidad de salvaguardar los derechos de los indios.

 

Bajo ese contexto, no debe parecernos extraño que los movimientos más importantes del país hayan sido inspirados en su mayoría en la defensa de los débiles, los cuales trajeron consigo el nacimiento del Sistema Social Agrario, incluso a la idea del “Derecho Agrario Revolucionario”, por considerar que constituye una de las áreas del Derecho Mexicano más genuinas.

 

A manera de ejemplo, podemos encontrar el célebre Plan de Ayala de 28 de noviembre de 1911, promulgado en el Estado de Morelos por el General Emiliano Zapata, concebido por algunos como el alma de la Reforma Agraria ya que su trascendencia radica en que fue el primer instrumento jurídico cuya finalidad fue la de para sostener y llevar a cabo las promesas” que fueron planteadas la Revolución de 20 de noviembre de 1910. Es decir, por lo que hace a la tierra, se hizo constar que los terrenos, montes y aguas que pertenecían a la clase privilegiada, serían despojados de ellos para restituirlas a aquellos que acreditaran la legítima propiedad sobre éstas.

 

Como resultado de dichos movimientos, el 17 de abril de 1922, por Decreto, se constituyó una Procuraduría de Pueblos, dependiente de la entonces Comisión Nacional Agraria para patrocinar a los pueblos que así lo desearen respecto de los problemas jurídicos y administrativos que se suscitaran con motivo de sus gestiones o bien, de la defensa de sus intereses.

 

Posteriormente, el 6 de abril de 1989, con el Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria, ahora Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, se incluyó en su estructura una Dirección General de Procuración Social Agraria, con atribuciones de asesoramiento, conciliación y vigilancia, e incluso instruía el procedimiento de nulidad de fraccionamiento de propiedades afectables, siempre en defensa de los sujetos agrarios, retomando el espíritu de dicho ordenamiento, plasmado desde la Colonia Española.

 

En gran medida, con dicha ideología y derivado de los movimientos descritos, surgieron a la vida jurídica los derechos sociales son sinónimo de “derechos prestacionales”, es decir, aquellos derechos que, en lugar de satisfacerse mediante la abstención del sujeto obligado, requieren de una acción positiva que se traduce normalmente en la prestación de algún bien o servicio. Dentro de dichos derechos prestacionales, se puede considerar a los servicios y funciones del actual Procurador Agrario.

 

  1. Naturaleza jurídica del Procurador Agrario.

 

La naturaleza Jurídica del Procurador Agrario, como representante de la Procuraduría Agraria, se encuentra regulada por el propio Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria que, de manera sucinta, en los artículos 11 y 12 del mismo establecen que debe conducir la política de su actuación, en los términos de la legislación aplicable,  celebrar los actos jurídicos, convenios y contratos que se requieran para el ejercicio de las facultades de la institución, de conformidad con la normatividad en la materia y podrá delegar sus facultades en los servidores públicos subalternos.

 

Adicionalmente, se puede concebir como Ombudsman Agrario, en virtud de que, por ley, debe defender los intereses legítimos de sus asistidos, entendidos como los derechos que tienen todos los sujetos de derechos agrarios.

 

Es bien sabido que, en las Naciones Unidas, la función del Ombudsman equivale a la que desempeña el Ombudsman de una organización. Como parte de su función de carácter neutral e independiente, el Ombudsman ayuda a los funcionarios de las Naciones Unidas a abordar las inquietudes que puedan tener en relación con el trabajo, y a resolver los conflictos por medios oficiosos.

 

Por ello, el Procurador Agrario funge como conciliador de intereses de los sujetos agrarios, interviene por solicitud de las partes en casos de controversias relacionadas con el régimen jurídico agrario. Adicionalmente, como Ombudsman Agrario, tiene la facultad de emitir recomendaciones, es decir, prevenir y denunciar las violaciones al marco legal agrario, para que se respete el derecho de los campesinos, e instar a las autoridades agrarias a la realización de las funciones a su cargo, la atribución y la responsabilidad de denunciar ante las autoridades competentes los hechos constitutivos de delito, o que puedan dar origen a infracciones o faltas administrativas en la materia.

 

 

Aunado a que puede fungir como representante legal de ejidos y comunidades, de sus integrantes y sucesores, de posesionarios, avecindados, jornaleros agrícolas, colonos, nacionaleros como parte formal en el juicio, salvaguardando el interés jurídico de sus asistidos, la cual es la zona más difícil en cuanto a las atribuciones de éste por conducto de sus delegados.

 

Debemos tener presente que la procuración de justicia agraria, en su sentido más amplio, tiene como propósito garantizar la seguridad en la tenencia de la tierra, con estricto apego a la legalidad y en forma justa para todas las formas de propiedad.  y plena participación campesina.

 

Por ello, el Procurador Agrario a través de sus delegados tiene a su cargo funciones de servicio social, mediante la defensa de los derechos de los sujetos agrarios y de su asesoramiento, derivado de la aplicación de la Ley aplicable a cada caso en concreto.

 

III. Facultades de representación del Procurador Agrario y su problemática actual.

 

Conforme a lo expuesto, se puede colegir que el Procurador Agrario (por conducto de sus Delegados) tiene facultades para proporcionar servicios de representación y gestoría administrativa y judicial, así como de información, orientación y asistencia que los sujetos agrarios requieran.

 

En ese tenor, el Procurador Agrario debe estar dedicado a la defensa de los derechos de los sujetos agrarios, brindar servicios de asesoría jurídica, arbitraje agrario y representación legal. Asimismo, debe promover la conciliación de intereses, la regularización de la propiedad rural y el fortalecimiento de la seguridad jurídica en el campo.

 

Sin embargo, la función de representación del Procurador Agrario por conducto de su Delegado aún no está plenamente definida.

 

En el caso en concreto, en los múltiples juicios agrarios que se ventilan en contra de diversas Secretarías de Estado, es recurrente que los órganos jurisdiccionales del conocimiento declaren fundada y procedente la acción de nulidad de diversos Convenios de Ocupación Previa celebrados por el actor y las Dependencias, cuyo objeto se constriñe a la utilidad pública, atendiendo al simple argumento de que dichos contravienen lo dispuesto por los artículos 95 de la Ley Agraria, 67 y 68 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, ya que éstos no fueron firmados por el Procurador Agrario, por conducto del Delegado Estatal de dicha Institución.

 

Tal argumento es ambiguo, ya que si bien es cierto que el artículo 68 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia del Ordenamiento de la Propiedad Rural dispone que en los referidos instrumentos jurídicos debe intervenir la Procuraduría Agraria, también lo es que la intervención de dicho Instituto no es un elemento de existencia o validez que supedite los efectos de derecho de dicho acto jurídico.

 

En efecto la Ley Agraria, así como el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, no establecen que la Procuraduría deba intervenir, obligatoriamente, en los convenios de ocupación previa, como erróneamente refiere mi contraria.

A mayor precisión, los artículos 135 y 136 de la Ley Agraria, establecen:

 

Artículo 135. La Procuraduría tiene funciones de servicio social y está encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones que le confiere la presente ley y su reglamento correspondiente, cuando así se lo soliciten, o de oficio en los términos de esta ley”.

 

Artículo 136. Son atribuciones de la Procuraduría Agraria las siguientes:

 

(…)

 

  1. Asesorar sobre las consultas jurídicas planteadas por las personas a que se refiere el artículo anterior en sus relaciones con terceros que tengan que ver con la aplicación de esta ley;

 

(…).”

 

(Énfasis propio)

 

El artículo 135 de la Ley Agraria señala claramente que la Procuraduría Agraria estará encargada de los derechos de los ejidatarios cuando así se lo soliciten, es decir, su intervención está sujeta a una petición por parte del ejidatario.

 

De igual forma, el artículo 136 del ordenamiento legal invocado, en su fracción II, refiere la intervención de la Institución referida, respecto de consultas jurídicas planteadas por los ejidatarios.

 

Luego entonces, se colige que la intervención de la Procuraduría Agraria, por conducto del Procurador o sus Delegados en la suscripción de los convenios de ocupación previa, está sujeta a petición de parte, es decir, el propio ejidatario debe solicitar la asesoría de dicha Institución Social.

 

En tal sentido, de la Ley Agraria y del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, no se desprende que la ausencia de la participación del Procurador Agrario en los convenios de ocupación previa tenga como consecuencia la declaración de nulidad de dichos actos jurídicos. La cual, cabe mencionar, en la mayoría de los casos resulta procedente.

 

En este contexto, es clara la antinomia ante la cual nos enfrentamos en dicho supuesto, ya que diversos órganos jurisdiccionales que resuelven dichos asuntos se exceden en la interpretación de los preceptos citados, y abrazan el concepto paternalista del espíritu de la ley sin dilucidar objetivamente el alcance y la correcta aplicación de esta, favoreciendo sin sustento legal alguno, los intereses del demandante.

 

Con lo anterior no debe suponerse que se está en contra de la defensa de los derechos agrarios, al contrario, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha adoptado criterios que, en acatamiento al propio criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, concluyó en la Tesis: VIII.3o.P.A.4 A (10a.) que:

 

“…El hecho de que los asesores de la Procuraduría Agraria tengan amplias facultades para realizar todos los actos procesales necesarios para la adecuada defensa de la clase campesina, es consecuente con el entendimiento que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha construido en torno al derecho al debido proceso, el cual requiere que las personas puedan defender adecuadamente sus derechos ante las autoridades públicas, incluyendo las judiciales, de una manera en que se reconozcan y resuelvan los factores de desigualdad real de los justiciables.

 

Asimismo, es de importancia fundamental para garantizar el derecho de acceso a la justicia, a través de servicios de asistencia letrada gratuita para todas las personas, en particular aquellas que se encuentran en una situación especial de vulnerabilidad, como en el caso; de ahí que el hecho de que el Estado Mexicano haya adoptado las acciones necesarias para proporcionar un acompañamiento legal al grupo referido sea congruente y compatible con la obligación general de respeto y garantía de los derechos humanos, establecida en el artículo 1, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el derecho a una defensa adecuada, como elemento esencial de los derechos humanos al debido proceso y al acceso a la justicia, reconocidos en los artículos 8 y 25 del mismo instrumento internacional.”

 

De conformidad con el criterio citado, la Procuraduría Agraria por conducto de sus delegados tiene amplias facultades para realizar todos los actos procesales necesarios para la adecuada defensa de la clase campesina.

 

Sin embargo, dichas disposiciones son ambiguas al no determinar si éstas proceden aun cuando el sujeto agrario no las solicite.

 

IV. CONCLUSIÓN.

 

Es evidente la necesidad de que, mediante la legislación aplicable, se reformen las funciones del Procurador Agrario en cuanto a sus facultades de representación ya que la Ley no es clara en cuanto a que el sujeto de derechos agrarios debe solicitar dicha representación, o bien, si ésta es oficiosa y de ser el caso, en cuáles omisiones incurriría el Procurador Agrario, por conducto de sus delegados, si es que los actos jurídicos que son objetados o los juicios agrarios que sustancian sin su asesoría surten efectos todos los efectos jurídicos que la ley reviste.

 

Inclusive, podría pensarse que, con tal antinomia, se vulneran los derechos de los sujetos agrarios, ya que, si no se establece con claridad el alcance de la representación del Procurador Agrario en la celebración de diversos actos jurídicos, así como en la sustanciación de los juicios agrarios se iría en contra de la voluntad de las partes para celebrar los citados documentos.

 

La voluntad de los contratantes, específicamente de los sujetos de derecho agrario, es finalmente, lo que determina la existencia y validez de dicho acto jurídico, y no así la intervención de la Procuraduría Agraria, por conducto de su Procurador, a través de las Delegaciones Estatales.


FUENTES:

  1. https://www.un.org/es/ombudsman/faqs.shtml#1. Consulta a la página Oficial de Naciones Unidas, 21 de noviembre de 2019.
  2. https://www.pa.gob.mx/pa/conoce/publicaciones/Glosario%202009/GLOSARIO%20DE%20T%C3%89RMINOS%20JUR%C3%8DDICO-AGRARIOS%202009.pdf. Consultada el 21 de noviembre de 2019.
  3. Ley Agraria vigente
  4. Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria
  5. Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.
  6. Novoa Caín, Mauricio: Derecho indiano y demandas y reivindicaciones indígenas: un enfoque para el lenguaje y la comunicación. Revista Razón y Palabra nº26, abril-mayo de 2002.

 

 

Viviana García Mercado

Viviana García Mercado

Viviana García Mercado Es Licenciada en Derecho con Mención Honorífica por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, se ha desempeñado como servidora pública en el ámbito agrario, de 2011 a 2013 en la ahora Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en la que participó en la obra “Estudios Jurídicos en Homenaje a la Escuela Libre de Derecho con motivo de su Primer Centenario (Obra Enciclopédica)”. Asimismo, como Jefa de Departamento de Asuntos Agrarios de 2013 a la fecha en la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes.