Luis David Ramírez Benítez
@1LuisDavid
Crear políticas públicas es básicamente decidir. Decidir dónde se construirá un aeropuerto o una planta termoeléctrica, decidir si la educación debe o no ser gratuita, decidir si debe ser penalizado el aborto o no, decidir… ¿Quién o quienes deciden? ¿Cómo llegaron estos temas y no otros a la mesa donde se toman las decisiones? Estas preguntas, entre otras no menos interesantes, son el tema de estudio de las políticas públicas.
Para poder analizar a las políticas públicas se ha hecho una fragmentación de su proceso de construcción en varias etapas. Sin embargo, esta fragmentación ha provocado que los especialistas en cada etapa ignoren los estudios que se realizan en otras.
El estudio de la etapa llamada “formación de agenda” es la que nos permite responder a las dos preguntas planteadas. En primer lugar, conviene hacer una definición sobre lo que es agenda de gobierno: conjunto de problemas, demandas, asuntos, sobre los cuales los gobernantes han decidido que deben de actuar. Ahora es necesario conocer el otro tipo de agenda que existe en la literatura de políticas públicas, la agenda pública, la cual consiste en: el conjunto de cuestiones, demandas y asuntos que una comunidad considera que deben de recibir la atención pública y la del gobierno. Usualmente, cuando se habla fuera del ámbito académico no suele haber distinciones entre estos dos tipos de agenda, lo cual puede traer problemas a la hora de analizar el discurso político de los actores que inciden sobre éstas. Así que hay que tener en cuenta tal distinción, una cosa es lo que una comunidad considera que debe de ser tomado en cuenta por el gobierno —agenda pública— y otra cosa es lo que el gobierno toma en cuenta y actúa sobre ese tema —agenda de gobierno—. Un ejemplo muy claro de lo anterior es el tema de la legalización del aborto en Nuevo León: Existen dos grupos, cada uno de ellos con agendas propias, el primero busca que el aborto sea una práctica legal; el segundo grupo busca lo contrario. A la agenda del gobierno entraron ambas posturas y el poder legislativo falló en favor de una: el aborto en Nuevo León no está permitido. Gracias a que vivimos en una democracia, en próximas legislaturas podría revertirse esta situación.
Son varios los actores y factores que determinan la entrada de un tema a la agenda, tanto pública como de gobierno. En un primer momento podemos contar a algunos actores como el gobierno per se, a las organizaciones formales de la sociedad civil, a las empresas privadas y grupos organizados de manera temporal —por ejemplo un grupo de vecinos que demandan sea reparado un servicio público que los afecta—. Así, se puede ver que de manera unilateral el gobierno puede elegir algún tema a discreción e implementar una política pública al respecto. Por otro lado, la sociedad civil necesita organizar la pluralidad de temas que de ella emanan para colocar un tema sobre su propia agenda y solo después de eso podrá presionar políticamente para que ese tema sea agregado a la agenda de gobierno. Ni todos los temas que entran a la agenda de gobierno son importantes, ni todos los temas importantes entran en la misma. De la misma forma, un tema dentro de la agenda implica dejar otro fuera; el gobierno tiene una capacidad limitada para atender temas.
Existen, sin embargo, factores que por naturaleza propia se colocan dentro de la agenda pública y de gobierno. Estos factores son llamados mecanismos de disparo y las elecciones, los desastres naturales, cambios tecnológicos, sucesos económicos y crímenes son algunos de los ejemplos más representativos.
En el mismo tenor, la formación de agenda de gobierno también obedece al mecanismo llamado anarquías organizadas o Garbage Can Model, que propusieron los organizacionólogos, Cohen, March y Olsen. El Garbage Can Model puede ser explicado por la metáfora de un cesto de basura al cual se van echando varios problemas a lo largo del tiempo y también herramientas de solución de problemas en general. Después de un tiempo, alguna herramienta de solución encuentra su problema ideal, entonces el gobierno, por facilidad, usa esa solución específica para ese problema. Por ejemplo, dentro del cesto de basura de todo gobierno existen mecanismos de solución ya establecidos, como impuestos, subsidios o regulación. Entonces, cuando un problema salta a la agenda gubernamental y éste puede ser atacado mediante alguno de estos mecanismos, el gobierno utilizará ese mecanismo aunque no sea el más eficiente o eficaz; así funciona el Garbage Can Model, son las soluciones que están en busca de problemas y cuando se encuentran, entran de manera inmediata a la agenda de gobierno. De manera más concreta: siempre ha existido la factibilidad de construir una refinería; esa solución estuvo en el cesto de basura durante varios sexenios. De pronto, la inconformidad social ante el consistente aumento del precio de los combustibles, entre otros factores, se convierte en un tema de agenda pública. La inconformidad social es usada por el presidente para justificar la construcción de la refinería: la solución encontró su problema y ambos fueron sacados del cesto de basura y entraron a la agenda de gobierno. En este ejemplo, no se estudió la pertinencia, eficiencia o eficacia de la construcción de la refinería; así como esta situación existen bastantes otras donde los temas que llegan a la agenda de gobierno siguen el mecanismo Garbage Can Model sin pasar por el tamiz del estudio técnico pertinente.
Y con esto llegamos al último punto importante a destacar dentro los procesos de formación de agenda: el tema técnico. Existen expertos en diversos temas pero no siempre son tomados en cuenta en la formación de agenda. Lo anterior se debe a que la complejidad que exigen diversos temas no permite que el grueso de la población se interese por ellos o los comprenda. En esos casos, los temas complejos en aspectos técnicos pueden ser usados por grupos políticos y desembocar en una solución poco efectiva o insustancial, como, me parece, es el caso de la refinería. Pensar en energías fósiles cuando el paradigma energético está cambiando a energías limpias es invertir en el pasado e ignorar el futuro.
Al final del día es el peso político el factor que determina de manera más tajante la entrada o salida de un tema a la agenda de gobierno. Como bien lo señala El doctor Luis Aguilar: “la formación de la agenda de gobierno evidencia la salud o enfermedad de la vida pública”. Si un actor político o civil es quien marca los temas que entran o salen de la agenda, entonces nos encontramos con una vida pública empobrecida, donde la pluralidad no tiene el papel crucial que debería ser la esencia vital de toda democracia.
