Tempo
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El 21 de abril de 2020, el Gobierno de México anunció que entramos en la fase 3 de la pandemia del coronavirus, lo que implica un contagio más acelerado y mayor dificultad para romper las cadenas de propagación del virus. En el panorama adverso que enfrentamos desde hace unas semanas y las complicaciones que vendrán en los siguientes días, lo que nuestro país merecía era de la unidad por encima de ideologías políticas, proyectos de grupo y visiones partidarias, sin embargo, es evidente que eso no ha ocurrido.
Aunque el Gobierno de la República ha convocado a cerrar filas teniendo como prioridad a la protección de la salud de todos los sectores de la población, algunos actores políticos han visto en la epidemia mundial una forma de buscar deslegitimar o descalificar a la actual administración. Disentir, debatir y contrastar posturas es parte de un régimen democrático, eso es natural y hasta deseable, pero cuando hay de por medio mezquindad, imprudencia u oportunismo, ello pierde todo sentido.
Un caso muy representativo sobre este último escenario aconteció el 11 de abril del año en curso, cuando medios de comunicación dieron cuenta de que los gobernadores de Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y Jalisco plantearon la necesidad de modificar el pacto fiscal federal, bajo el argumento de mejorar la distribución de los recursos, aludiendo que en dichas entidades federativas producen más y reciben menos aportaciones. Incluso el mandatario de Jalisco, amenazó con salir del pacto federal en caso de que se ignore su petición. Sobre dicha determinación, el constitucionalista Diego Valadés, el 18 de abril de 2020, expresó en redes sociales que: Los gobernadores de cuatro estados han elegido un momento muy extraño para plantear una posición muy controversial. No son solidarios con un país que sufre enfermedad, desempleo y pobreza.
Durante la actual administración no es la primera vez que mandatarios estatales amagan con salirse del pacto federal. En septiembre de 2019, bajo el argumento de que en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2020 los recursos previstos para los gobiernos locales, que se integran por participaciones, aportaciones, convenios de coordinación en materia de descentralización y reasignación, y subsidios, suman 1.97 billones de pesos, menor en 0.5% real con relación al presupuesto aprobado para el 2019, el gobernador de Nuevo León, igual que hace unos días, lanzó la misma amenaza. Esta situación también ha sido reproducida por los gobernadores de los estados de Guanajuato, Querétaro, Chihuahua, Durango, Aguascalientes y Jalisco.
Lo ocurrido invita a reflexionar sobre distintos temas, entre ellos, las implicaciones, antecedentes, naturaleza jurídica y fundamento del pacto federal; como parte de este gran acuerdo, qué es el pacto fiscal, su origen, evolución y expectativas hacia el futuro; y en la coyuntura que nos encontramos, también es necesario analizar la viabilidad de la amenaza lanzada por los ejecutivos estatales.
¿Qué es el pacto federal?
El pacto federal representa un acuerdo de igualdad a través del cual se les otorga soberanía a los estados, pero que, al mismo tiempo, reconocen a un gobierno Federal de la República como representante. Para el jurista Ignacio Burgoa, el “federalismo” implica una alianza o un pacto de unión, afirmando que un Estado federal es precedido por estados independientes que lo conforman. Esta creación requiere tres supuestos que denomina lógico-jurídicos y prácticos: La independencia previa de Estados soberanos, la unión formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que los comprenda a todos sin absorberlos.
El sistema federal mexicano tiene su marco legal en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo 40, que especifica su carácter federal; el 49, que garantiza la división de poderes; el 73, en relación a las facultades de la federación; el 115, sobre las facultades del municipio; y del 116 al 121, que abordan el tema de las facultades de las entidades federativas.
El proceso de formación del sistema federal en México comenzó con la instalación del Congreso Constituyente, el 7 de noviembre de 1823, el cual fue una exigencia de las provincias integrantes de la reciente nación independiente. Su primera función consistió en elaborar y aprobar el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana (4 de enero de 1824) y la última en la aprobación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 5 de febrero de 1824. El 5 de febrero de 1857, el Congreso Constituyente promulgó una Constitución, de corte liberal, democrática e individualista, estableciendo para el país una república, representativa, popular y federal. El principio federal también se incorporó a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 es el documento jurídico que actualmente regula la estructura y funcionamiento de los órganos de gobierno del Estado mexicano.
¿Qué dice la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala?
Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
Hay una Ley reglamentaria del artículo 40° que nos dice qué es competencia de la federación. Y a partir del 49° constitucional se reconocen tres órdenes de Gobierno: el federal, el estatal y el municipal.
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
- … a VI. …
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
VIII. … a XXVIII. …
XXIX. Para establecer contribuciones:
1o. Sobre el comercio exterior;
2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
5o. Especiales sobre:
- a) Energía eléctrica;
- b) Producción y consumo de tabacos labrados;
- c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
- d) Cerillos y fósforos;
- e) Aguamiel y productos de su fermentación; y
- f) Explotación forestal.
- g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
Reflexiones acerca del pacto fiscal federal
El pacto fiscal que tenemos actualmente data de 1978 y del análisis del texto constitucional, se aprecia que el sistema tributario nacional plasmado en la Constitución de 1917 contempla una facultad ilimitada, conferida a la Federación (artículo 73, fracción VII) y una facultad coincidente para las entidades federativas (artículo 40), para la imposición de todas las contribuciones que se consideren necesarias para cubrir el presupuesto. Por otro lado, contempla facultades expresas para la Federación en las materias taxativamente dispuestas, en cuya recaudación deben participar las entidades federativas (artículo 73, fracción XXIX). También dispone prohibiciones y limitaciones para las entidades federativas (artículos 117 y 118), también se observan prohibiciones para la Federación y para las entidades federativas, en relación con la formación de la hacienda municipal y de la Ciudad de México (artículos 115 y 122).
Es en el marco de las facultades coincidentes (aquellas que tanto la federación como las entidades federativas pueden realizar), donde surge la pertinencia de contar con una coordinación fiscal, pues de no contar con ésta, se podría llevar el ejercicio de dichas potestades respecto a los mismos hechos o fuentes recaudatorias, se podría producir una doble o múltiples tributación, lo anterior podría dar pauta a cuestiones como la concentración de actividades en ciertas entidades con regímenes fiscales más favorables, cuya consecuencia sería la carencia de recursos para otras zonas.
En la coyuntura que se encuentra nuestro país, cabe precisar que el federalismo fiscal nacional se basa en una lógica en la que los municipios generan el gasto público dirigido a las entidades federativas, y éstas hacia el Gobierno Federal. Durante la administración de López Portillo, en Guadalajara se llevó a cabo la Quinta Reunión de la República, en la que hubo una discusión hacendaria nacional en la que se acordó integrar un gasto público federal y después hacer un repartimiento de los recursos que integran el gasto público para las entidades y municipios. Se estableció que 80% de lo recaudado sería para el gasto público federal y el 20% restante para las entidades federativas y a los municipios.
Para atender la Coordinación fiscal en México se han llevado a cabo las Convenciones Nacionales Fiscales de 1925, 1933 y 1947, las cuales tuvieron como objetivo mejorar el sistema fiscal y de participaciones, para hacerlas congruente con la realidad socioeconómica del país. Con el mismo propósito, en 2004 se celebró la Primera Convención Nacional Hacendaria, donde se convocó a los representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales, al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a los Congresos Locales y a la sociedad civil, para definir el ámbito competencial político-administrativo, las responsabilidades de gasto y las atribuciones y facultades impositivas que correspondan a cada uno de los órdenes de gobierno en la nueva visión del federalismo, en el marco del nuevo sistema político del país.
En agosto de 2019, en un ejercicio de Parlamento Abierto, en la Cámara de Diputados se planteó realizar la Convención Nacional Hacendaria para la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación 2020. Además, el Vicepresidente de la Cámara Baja, el morenista Porfirio Muñoz Ledo presentó iniciativa para que esa Convención se realice cada tres años con el objetivo de revisar las responsabilidades fiscales de los tres niveles de gobierno.
Si bien es cierto que es necesario analizar la viabilidad de replantear el pacto fiscal, también lo es que dicho pacto es fundamental para el Estado mexicano en virtud de que fortalece la colaboración entre los tres niveles de gobierno e impulsa mecanismos de rendición de cuentas, transparencia, gobierno abierto y por ende, mayor estabilidad en las finanzas públicas. En este sentido, la amenaza de salirse del pacto federal, si acaso tiene eco en el ámbito mediático y no una viabilidad, ni mucho menos prudencia política.
El modelo fiscal que tenemos en México no es producto de ocurrencias ni concesiones graciosas, por el contrario, emana de la construcción y evolución del constitucionalismo mexicano, y de la propia historia de nuestro país. Entonces hacer amagues de este tipo y señalar al Gobierno Federal con responsable de asimetrías e injusticias en la distribución de los recursos, es por lo menos una bajeza orientada a ser capitalizada en 2021, basta mencionar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), es discutido y aprobado por la Cámara de Diputados, integrada por representantes populares que fueron elegidos bajo el orden jurídico nacional que nos rige.
